Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Fialy (soudce zpravodaje) o ústavní stížnost stěžovatelky Městské části Praha-Dolní Chabry, sídlem Hrušovanské náměstí 253/5, Praha-Dolní Chabry, zastoupené Mgr. Beatou Sabolovou, LL.M., advokátkou, sídlem Komunardů 1001/30, Praha 7 - Holešovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. března 2025 č. j. 6 As 286/2024-60 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. prosince 2024 č. j. 3 A 89/2024-47, a s ní spojeným návrhem na zrušení § 9a odst. 1 a přílohy č. 6 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.

Odůvodnění

I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na soudní ochranu a soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Spolu s ústavní stížností stěžovatelka navrhla zrušení § 9a odst. 1 a přílohy č. 6 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů.

2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka se žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") domáhala zrušení souhlasného závazného stanoviska EIA vydaného vedlejším účastníkem dne 2. 9. 2024 č. j. MZP/2024/710/2485 (dále jen "stanovisko EIA"), které se týká výstavby dálnice D0 518, 519 Ruzyně - Březiněves. Městský soud shledal správní žalobu stěžovatelky nepřípustnou podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s., pročež ji napadeným usnesením odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť závazné stanovisko EIA není správním rozhodnutím ani nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Zdůraznil, že stěžovatelka žalobou napadá stanovisko EIA vydané podle § 9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, které je závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, samostatně nepřezkoumatelným ve správním soudnictví. Závazné stanovisko EIA nelze ztotožňovat se souhlasy vydávanými podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, jak činí stěžovatelka. Ani směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011, o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen "směrnice EIA"), nestanoví, že dotčená veřejnost musí mít možnost přímo napadat samotné závazné stanovisko EIA coby podklad pro vydání rozhodnutí o povolení záměru. Naopak, směrnice EIA předpokládá, že závěr EIA není samostatným rozhodnutím (výstup posuzování vlivů na životní prostředí nenazývá jako rozhodnutí nebo povolení). Právo stěžovatelky na to, aby bylo stanovisko EIA samostatně soudně přezkoumatelné, nelze podle městského soudu dovodit ani z judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") a nevyplývá ani z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen "Aarhuská úmluva").

3. Proti usnesení městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Nepřisvědčil stěžovatelce, že (ne)přípustnost samostatného soudního přezkumu závazných stanovisek je "velmi citlivá a nedořešená", neboť od vydání rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011 č. j. 2 As 75/2009-113 je judikatura správních soudů o nemožnosti samostatného soudního přezkumu závazných stanovisek konstantní. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se stěžejním závěrem městského soudu, že ze směrnice EIA, judikatury SDEU, jakož ani z Aarhuské úmluvy nevyplývá právo dotčené veřejnosti podat žalobu přímo proti samotnému závaznému stanovisku EIA. Stěžovatelka opomíjí, že závazné stanovisko EIA není rozhodnutím nebo povolením podle § 2 odst. 1 směrnice EIA. Na tom nic nemění ani odkazy na konkrétní rozsudky SDEU, neboť z nich nevyplývá právní názor zastávaný stěžovatelkou. Nejvyšší správní soud uvedl, že soudní ochrana poskytnutá dotčené veřejnosti vůči nedostatkům procesů EIA je racionální a dostatečná. Dospěje-li orgán EIA ve zjišťovacím řízení k závěru, že povolovaný záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, provede toto posouzení. Jeho výsledkem je závazné stanovisko EIA, které není samostatně přezkoumatelné v soudním řízení správním. Pro naplnění účelu směrnice EIA postačí, pokud kontrola správnosti a zákonnosti posouzení proběhne až současně s případnou kontrolou rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení. Dotčené veřejnosti přitom zůstává nezúžený okruh žalobních námitek jako při samostatném přezkumu, přičemž může namítat jak hmotněprávní, tak procesněprávní nezákonnost závazného stanoviska EIA. Městský soud tedy neporušil práva stěžovatelky, odmítl-li její žalobu jako nepřípustnou.

II.
Argumentace stěžovatelky

4. Stěžovatelka shrnuje obsah stanoviska EIA, rekapituluje průběh řízení před správními soudy a namítá porušení výše uvedených základních práv a svobod. Napadená rozhodnutí jsou podle ní rovněž v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 4, čl. 7, čl. 10a a čl. 95 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 37 Listiny základních práv Evropské unie.

5. V obsáhlé ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že k soudnímu přezkumu stanovisek EIA nelze přistupovat stejně jako je tomu u "běžných" závazných stanovisek podle § 149 odst. 1 správního řádu. Nejde totiž o pouhý podklad pro vydání správního rozhodnutí, ale o "vyvrcholení strukturovaného a komplexního procesu EIA se zákonem garantovanými právy na informování a účasti veřejnosti", v nichž se promítá právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Stanovisko EIA má na rozdíl od ostatních závazných stanovisek výrazně delší platnost, navíc je podle stěžovatelky hlavním podkladem pro prokázání veřejného zájmu na vyvlastnění. Stěžovatelka je toho názoru, že nezákonné stanovisko EIA má přímý dopad na právo dotčené veřejnosti vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a rovněž na posouzení splnění ústavních předpokladů vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Napadená rozhodnutí jsou také v rozporu s čl. 6 odst. 4 a čl. 11 odst. 1 a 3 směrnice EIA, jakož i s čl. 9 Aarhuské úmluvy.

6. Právní úprava, z níž soudy dovozují vyloučení stanovisek EIA ze soudního přezkumu, je podle stěžovatelky "neúčinná" a rozporná s judikaturou SDEU. S ohledem na právní úpravu zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, která výsledku posouzení EIA přisuzuje pouze povahu závazného stanoviska (§ 9a odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) a vzhledem na závazný obsah tohoto stanoviska podle přílohy č. 6 k témuž zákonu, je podle stěžovatelky zřejmé, že bez zrušení napadených ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nelze dosáhnout "požadované nápravy stávajícího protiprávního stavu". Jelikož by úplná absence právní úpravy posouzení EIA vyvolala značnou právní nejistotu, stěžovatelka navrhuje odložit vykonatelnost derogačního nálezu o rok.

III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla napadená rozhodnutí vydána. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem podle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.

IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

8. Úkolem Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ochrana ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti. Postup v soudním řízení správním, včetně výkladu a použití jiných než ústavních předpisů je záležitostí správních soudů. Je jejich úlohou, aby zkoumaly a posoudily, zda jsou dány podmínky pro použití toho či onoho právního institutu, a aby své úvahy zákonem stanoveným postupem odůvodnily. Zásah Ústavního soudu je namístě pouze v případě nejzávažnějších pochybení představujících porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, zejména kdyby závěry soudů byly hrubě nepřiléhavé a vykazovaly znaky libovůle. To však Ústavní soud v posuzované věci neshledal.

9. Soudní přezkum aktů veřejné správy představuje jednu ze složek tzv. vnější kontroly veřejné správy. Listina v čl. 36 odst. 2 větě první zakotvuje generální klauzuli pro soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy. Jak vyplývá již z čl. 36 odst. 2 věty první in fine Listiny, nejde o právo absolutní, neboť zákon může určité úkony orgánů veřejné správy ze soudního přezkumu vyloučit. Vyloučena ze soudního přezkumu však podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny nesmí být ta rozhodnutí, která se dotýkají základních práv a svobod podle Listiny [podrobně viz nález ze dne 26. 3. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 13/24 (128/2025 Sb.) a judikatura tam uvedená].

10. Správní soudy uvedly, že stanovisko EIA není správním rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (a dokonce ani rozhodnutím podle správního řádu), ale jedním ze závazných stanovisek, které "podmiňuje" rozhodnutí ve věci samé (§ 149 odst. 1 správního řádu). Tomuto závěru nelze z ústavněprávního hlediska nic vytknout. V nynější věci je stanovisko EIA "pouhým" závazným podkladem pro následné vydání rozhodnutí o povolení stavebního záměru. Jinými slovy, závěr závazného stanoviska EIA je jako projev legální teorie průvodní reflektován při vydání rozhodnutí o povolení záměru, které je již plně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Samotné stanovisko EIA je však jako úkon, který není rozhodnutím, vyloučen ze soudního přezkumu na základě kompetenční výluky podle § 70 písm. a) s. ř. s. Tento závěr je plně souladný s (již) ustálenou rozhodovací praxí správních soudů i doktrinálním chápáním závazných stanovisek, včetně stanovisek EIA [srov. např. KOCOUREK, T. In BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 80].

11. Samotná nepřezkoumatelnost stanoviska EIA ve správním soudnictví neporušuje právo stěžovatelky na soudní ochranu a přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Přezkum zákonnosti stanoviska EIA, jakož i postupu předcházejícího jeho vydání, je totiž možný po vydání rozhodnutí ve věci samé (subsumující toto závazné stanovisko), a to v řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí. Z ústavněprávního hlediska lze uvést, že dochází k "časovému odsunu" okamžiku soudního přezkumu, nikoliv k jeho vyloučení. Na to ostatně pamatuje také v § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s., která stanoví, že "byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost". Stěžovatelka v té souvislosti namítá, že správní soud vzhledem k § 75 odst. 3 s. ř. s. nepřihlédne k těm vadám řízení předcházejících vydání stanoviska EIA, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na zákonnost, popřípadě správnost napadeného rozhodnutí. V tom lze stěžovatelce přisvědčit. Ustanovení § 75 odst. 3 s. ř. s. se však vztahuje na jakékoliv postupy a úkony správních orgánů, nikoliv pouze na závazná stanoviska, resp. na postupy předcházející jejich vydání. Z tohoto pohledu proto není ve výsledku rozhodující, zda vliv na životní prostředí bude posouzen závazným stanoviskem EIA, nebo jiným způsobem.

12. Délka platnosti stanoviska EIA nemůže být v žádném ohledu důvodem k vyloučení použití § 149 správního řádu. Ten v obecné rovině upravuje vydávání rozhodnutí podmíněných závazným stanoviskem, nezakotvuje však úpravu konkrétních závazných stanovisek na různých úsecích veřejné správy (což je ponecháno "složkovým" předpisům). V zásadě do každého závazného stanoviska (nejen do stanoviska EIA) se pak promítá požadavek ochrany některého ze "statků" ústavní povahy, včetně ochrany životního prostředí. Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že by stanovisko EIA vedlo k závěru o existenci veřejného zájmu na vyvlastnění pozemku či stavby za účelem realizace konkrétního záměru. Takový závěr z právní úpravy dovodit nelze, naopak splnění všech ústavních a zákonných podmínek vyvlastnění se posuzuje v konkrétním vyvlastňovacím řízení, jehož výsledkem je soudně přezkoumatelné rozhodnutí o vyvlastnění.

13. Správní soudy se v odůvodnění napadených rozhodnutí vypořádaly rovněž s odkazy stěžovatelky na konkrétní rozhodnutí SDEU, přičemž jejich závěrům nelze z ústavněprávního hlediska nic vytknout. Nad rámec odůvodnění napadených rozhodnutí Ústavní soud zdůrazňuje, že podle čl. 11 odst. 2 směrnice EIA "členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny". V poměrech posuzované věci je proto souladné s požadavkem směrnice EIA, aby k přezkumu došlo až v rámci (ve fázi) přezkumu rozhodnutí o povolení záměru, které subsumuje i závazné stanovisko EIA. Odkazuje-li dále stěžovatelka na čl. 9 Aarhuské úmluvy, ani z něj nevyplývá požadavek na samostatnou soudní přezkoumatelnost stanoviska EIA. Jak navíc Ústavní soud zdůraznil v několika svých rozhodnutích, z Aarhuské úmluvy "nelze dovodit, že by tato úmluva byla přímým pramenem jakýchkoliv občanských práv či závazků, natož práv či svobod základních" [nález ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.), bod 96. odůvodnění].

14. Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. V důsledku spolu s ústavní stížností odmítl také návrh na zrušení § 9a odst. 1 a přílohy č. 6 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, protože odmítnutím ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost současně odpadá i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona, potažmo jeho jednotlivých ustanovení [srov. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351), ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. III. ÚS 787/20 nebo ze dne 7. 9. 2021 sp. zn. III. ÚS 3474/20 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz)].

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 4. června 2025

Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu