Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Fialy o ústavní stížnosti stěžovatele města Podbořany, sídlem Mírová 615, Podbořany, zastoupeného Mgr. Bc. Patrikem Frkem, advokátem, sídlem Ohradské náměstí 1628/7, Praha 5 - Stodůlky, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. ledna 2025 č. j. 2 Afs 5/2024-35 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. prosince 2023 č. j. 16 Af 36/2021-63, a s ní spojeným návrhem na zrušení § 44a odst. 10 a 11 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníků řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Ústavní stížnost a s ní spojený návrh se odmítají.

Odůvodnění:

I.
Popis věci a její procesní vývoj

1. Stěžovatel požaduje zrušit jednak rozhodnutí správních soudů, jednak část v záhlaví označeného zákona. Tvrdí, že správní soudy porušily jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

2. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaných soudních spisů plyne následující. Stěžovatel získal od státu dotaci ve výši cca 4,5 mil. Kč, kterou použil na revitalizaci bývalých kasáren, konkrétně na výstavbu pozemní komunikace, zpevnění ploch a zavedení veřejného osvětlení. Dotaci dostal na základě rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj, jehož nedílnou součástí byly také dotační podmínky.
3. Dotační podmínky však stěžovatel porušil, a to dvěma způsoby. Zaprvé, pozdě zažádal o kolaudační souhlas (po konci října 2012). Zadruhé, porušil celou řadu povinností při zadávání veřejné zakázky ve zjednodušeném podlimitním řízení, upravených již zrušeným zákonem č. 137/2006 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Pochybil přitom pětkrát: písemně nevyzval nejméně pět zájemců (první pochybení); zadávací dokumentace se lišila od projektové dokumentace (druhé pochybení); nezaslal dodatečné informace všem dodavatelům, ať už těm, kteří zažádali o zaslání zadávací dokumentace, nebo těm, kteří ji dostali (třetí pochybení); uzavřel smlouvu o dílo s jinými podmínkami, konkrétně termín pro dokončení prací byl jiný oproti zadávací dokumentaci a návrhu smlouvy (čtvrté pochybení); neoznámil výsledek zadávacího řízení v informačním systému, ale na úřední desce (páté pochybení).

4. Daňové orgány proto vyměřily odvod za porušení rozpočtové kázně (celkem nejprve 1,383 mil. Kč, po odvolání 1,371 mil. Kč). Odvod za první porušení byl 11 tis. Kč (0,25 % z dotace za jeden měsíc prodlení). U druhého porušení daňové orgány vyhodnotily čtvrté pochybení jako nejzávažnější. Proto zde stanovily jen jeden odvod, který činil 1,360 mil. Kč (30 % z dotace).

5. Stěžovatel neuspěl ani u Krajského soudu v Ústí nad Labem, ani u Nejvyššího správního soudu. Oba správní soudy dovodily, že účel veřejnosprávní kontroly (uskutečněné ministerstvem financí) a daňové kontroly (uskutečněné daňovými orgány) je odlišný. I kdyby ministerstvo nenašlo při kontrole v roce 2015 žádné pochybení, neznamená to, že daňové orgány nesmí učinit jiný závěr (body 26 až 29 rozsudku krajského soudu). Daňové orgány se nemusí řídit výkladem ministerstva - porušení rozpočtové kázně posuzují samy a nezávisle. Dotační podmínky jasně stanovily, že stěžovatel musí zažádat o kolaudační souhlas do konce října 2012, stěžovatel tak učinil o měsíc později. Jakým způsobem si stěžovatel zorganizuje dokončení projektu, je na něm. Nemůže proto omlouvat porušení dotačních podmínek organizačními potřebami.

6. Ve druhé skupině porušení dotačních podmínek se pozornost správních soudů zaměřila především na čtvrté pochybení. Zadávací dokumentace stanovila určitý termín pro dokončení prací. Ten se rozdělil do dvou dílčích termínů (první do srpna 2012, druhý do června 2013). Stěžovatel ovšem uzavřel smlouvu, která se zmiňovala jen o prvním dílčím termínu, navíc prodlouženém do října 2012. Stěžovatel tak podstatně a nepřípustně smlouvu změnil, ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky a porušil zásadu transparentnosti. Pokud by býval v zadávací dokumentaci uvedl ten termín, který vtělil do sporné smlouvy, zájemci by mohly nabídky přizpůsobit a případně zvážit účast na veřejné zakázce. Protože tak neučinil, zúžil tím okruh možných účastníků zadávacího řízení s cenově výhodnějšími nabídkami. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že odvod za porušení rozpočtové kázně není sankcí, soudy však musí zvážit přiměřenost odvodu. Odvod za druhé porušení však přiměřený byl.

7. V kasační stížnosti stěžovatel nadto uvedl celou řadu nových námitek, které Nejvyšší správní soud označil jako nepřípustné (§ 104 odst. 4 soudního řádu správního; srov. body 28, 32, 33, 37).

II.
Argumentace stěžovatele

8. V úvodu ústavní stížnosti stěžovatel předesílá, že po rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně mu daňové orgány uložily též penále za prodlení s odvodem (ve výši 1,371 mil. Kč). Jeho výše je skoro stejná jako výše nynějšího odvodu. Nadto daňové orgány stanovily odvod a uložily penále po osmi, resp. po devíti letech od poskytnutí dotace (2012). Tyto okolnosti je třeba zohlednit. Stěžovatel se domnívá, že postih za jeho pochybení po takto dlouhé době je nespravedlivý. Jelikož daňové orgány otálely, výše penále "narostla" až do výše odvodu. Navíc stěžovatel neměl v mezidobí ani možnost napravit své pochybení. Podle stěžovatele nelze uměle rozdělovat odvod, na straně jedné, a penále, na straně druhé. Oba instituty je třeba vnímat jako jeden celek. Protože na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně navázalo rozhodnutí o uložení penále, má první rozhodnutí též sankční účinky. Sečteno dohromady, stěžovatel musí fakticky vrátit dvakrát více, než dostal. To je ovšem nepřiměřené vzhledem k dlouhému časovému odstupu a navazujícímu penále. Stěžovatel se rovněž dovolává principů, které jsou vlastní správnímu trestání. Dále poukazuje na novou právní úpravu zadávání veřejných zakázek, která sporné prohřešky nepovažuje za protiprávní, případně za mírnější pochybení bez dopadu na výsledek zadávacího řízení.

9. Dotace není jen dobrodiní státu. Jde o jakousi náhradu za související omezení (např. prohlášení určité věci za kulturní památku a s ním spojená povinnost věc udržovat). Nejinak je tomu v tomto případě. Jedním z cílů projektu bylo mj. odstranění ekologické zátěže, jejímž původcem byla armáda, tedy stát. Pokud stěžovatel musí vrátit dotaci, fakticky nese finanční břemeno za nápravu ekologické újmy, kterou nezpůsobil. Stěžovatel má legitimní očekávání, že mu dotace zůstane. Již v roce 2015 proběhla kontrola ministerstva, která nenašla žádné pochybení. Stěžovatel tak mohl důvodně očekávat, že nic neporušil a že dotace je nenávratně proplacená. Stěžovatel nesouhlasí, že je třeba přísně odlišovat veřejnosprávní kontrolu od kontroly daňové. Přístup správních soudů opomíjí dobrou víru příjemců dotací, kteří mohou - na základě předchozí kladné kontroly - důvodně očekávat, že se nemusí o nic strachovat. V této souvislosti stěžovatel odkazuje na právo EU. To obsahuje nařízení, které stanoví výrazně kratší lhůty, ve kterých musí příslušné správní orgány jednat, resp. v jakých nejzazších lhůtách smí žádat vrácení poskytnuté dotace. Právní jistota vyžaduje existenci rozumných lhůt.

III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

10. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Stěžovatel je řádně zastoupen (§ 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Vyčerpal též všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost je přípustná.

IV.
Posouzení ústavní stížnosti

11. Pro pořádek Ústavní soud úvodem této části vyjasní, co je a co není předmětem nynějšího řízení. V této věci správní soudy rozhodovaly jen o odvodu za porušení rozpočtové kázně (§ 44a odst. 1 až 9 rozpočtových pravidel), nikoli též o penále za prodlení s odvodem (§ 44a odst. 10 téhož zákona). Je pravda, že penále věcně souvisí a navazuje na odvod za porušení rozpočtové kázně, jde o případ podmiňujícího a podmíněného aktu veřejné správy (k tomu nedávno rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 1. 2025 č. j. 6 Afs 292/2018-39, č. 4668/2025 Sb. NSS, Klatovy, část IV. 2. 3.). Směšovat je však nelze.

12. Přesto stěžovatel hledí na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně a rozhodnutí o uložení penále jako na jeden nedílný celek. To se propsalo do jeho argumentační strategie. Stěžovatel se však může bránit proti navazujícímu, podmíněnému rozhodnutí samostatně správní žalobou. To přirozeně znamená, že stěžovatel nemůže argumenty ohledně podmíněného a podmiňujícího rozhodnutí směšovat (bod 39 rozsudku Klatovy; dále nález ze dne 23. 4. 2025 sp. zn. IV. ÚS 585/24, body 30 a 31).

13. Pokud by Ústavní soud zohlednil uložení penále, porušil by tím zásadu subsidiarity ústavní stížnosti. Řešil by totiž otázku, ke které se správní soudy ještě nevyjádřily [srov. obecně stanovisko pléna ze dne 7. 2. 2023 sp. zn. Pl. ÚS-st. 58/23 (č. 57/2023 Sb.), body 23 až 25]. Nutno dodat, že stěžovatel navrhuje zrušit právě to ustanovení rozpočtových pravidel, které se týká penále, tedy otázku, která se v nynější věci vůbec neřešila.

14. Dříve než se Ústavní soud vyjádří k jednotlivým argumentům, některé z nich musí vyloučit z věcného přezkumu. Jsou totiž materiálně nepřípustné. Jmenovitě jde o tyto argumenty: dotace jako kompenzace za ekologické následky způsobené státem (body 27 a 28 ústavní stížnosti), argumentace novou právní úpravou (bod 25 tamtéž) a odkazy na unijní právo (část VIII. tamtéž). Stěžovatel měl před správními soudy uvést řádně a včas vše, s čím se později obrátí na Ústavní soud, to však ohledně právě uvedených argumentů neučinil. Další argumenty Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nepřípustné podle § 104 odst. 4 soudního řádu správního, neboť je stěžovatel řádně neuplatnil v řízení před krajským soudem (body 33 a 37). Stěžovatel nemůže dohánět svoji argumentační liknavost až v ústavní stížnosti. Pokud tak učiní, jde to na jeho vrub.

15. Zorné pole Ústavního soudu se tedy zúžilo v zásadě na dva argumenty: přiměřenost výše samotného odvodu a ochranu právní jistoty a legitimního očekávání stěžovatele.

16. Ústavní soud již v minulosti k otázce přiměřenosti odvodu zdůraznil dvě věci. Zaprvé, daňové orgány musí při stanovení výše odvodu pamatovat na její přiměřenost. Zadruhé, musí vyhodnotit, v jaké míře příjemce dotace porušil své povinnosti (nález ze dne 18. 10. 2023 sp. zn. III. ÚS 1344/23, bod 25 a bod 29).

17. Správní soudy se nyní zaměřily na čtvrté pochybení při zadávání veřejné zakázky (srov. zejm. napadený rozsudek NSS, body 36 násl.). Názor správních soudů, že nešlo o banální pochybení, není neústavní. Znalost termínu pro dokončení prací je jedním z mnoha hledisek, které ovlivňuje rozhodnutí případných účastníků zadávacího řízení a do jisté míry předurčuje okruh potenciálních účastníků. Správní soudy přitom zdůraznily význam zásady transparentnosti. Ta zabezpečuje, že účastníci budou mezi sebou soutěžit tím, že předloží co nejvýhodnější nabídku. Protože stěžovatel uzavřel smlouvu s jinými podmínkami (jiným termínem dokončení prací), které ale neuvedl v zadávací dokumentaci, svým postupem "zatemnil" samotné zadávací řízení a vyloučil tím potenciálně výhodnější nabídky (srov. obecně rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2010 č. j. 1 Afs 45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS, body 42 až 44). I s přihlédnutím k těmto premisám správní soudy vyhodnotily přiměřenost uloženého odvodu. Ústavnost jejich závěrů stěžovatel nijak účinně nezpochybnil.

18. Stěžovatel se nemůže dovolávat ani ochrany legitimního očekávání. Té se příjemci dotací mohou dovolávat jen tehdy, pokud dodrží všechny dotační podmínky [takto nález ze dne 25. 10. 2021 sp. zn. II. ÚS 2191/20 (N 183/108 SbNU 229), body 29 a 31; obecně k ochraně legitimního očekávání v dotačním právu srov. nález ze dne 16. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14 (N 109/77 SbNU 577), body 46 až 53]. Stěžovatel tyto podmínky nedodržel, což ani nepopírá. Pokud jednotlivec zjevně poruší platnou právní úpravu, nepožívá ochrany legitimního očekávání (opět nález II. ÚS 2191/20, bod 53).

19. Neústavní pak není ani závěr, že výsledky kontroly jedním správním orgánem nevylučují, aby jiná kontrola objevila nedostatky, které první kontrola nezjistila. Ústavní soud k tomu odkazuje na závěry judikatury, podle níž jako neústavní "lze hodnotit libovůli spočívající v dvojím (různém) posouzení téže věci, ovšem v otázce, kterou správce daně v konkrétních případech skutečně posuzoval. Neprověření či pouhé přehlédnutí určité skutečnosti, a tedy neposouzení právního vztahu, nelze zaměňovat s jeho aprobací správcem daně" (rozsudek NSS ze dne 12. 2. 2020 č. j. 10 Afs 343/2019-49, bod 35).

20. Ústavní soud nezjistil žádné porušení ústavně zaručených práv stěžovatele. Odmítl proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Totéž Ústavní soud učinil s návrhem na zrušení části zákona, který sdílí osud s ústavní stížností [§ 43 odst. 2 písm. b) téhož zákona].

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 30. července 2025

Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu