Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Hulmáka, soudce Jana Svatoně a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatele Pavla Juráčka, zastoupeného Mgr. Lucií Stejskalovou, advokátkou, se sídlem Heršpická 813/5, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. března 2025, č. j. 10 As 251/2024-65, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. listopadu 2024, č. j. 73 A 6/2023-176, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a 1) Magistrátu města Brna, sídlem Malinovského náměstí 3, Brno, 2) Mgr. Libora Janáčka a 3) MUDr. Zuzany Janáčkové, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění:

I.
Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatel vlastní pozemky, které sousedí s pozemky vedlejších účastníků 2) a 3). Ti získali stavební povolení a územní rozhodnutí na stavební záměr novostavby rodinného domu na svých pozemcích. Stěžovatel s tím nesouhlasil a podal proti společnému povolení odvolání, které první vedlejší účastník zamítl. K jeho žalobě krajský soud rozhodnutí prvního vedlejšího účastníka zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Kasační stížnosti vedlejších účastníků proti rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud zamítl. První vedlejší účastník v mezidobí vydal na žádost vedlejších účastníků 2) a 3) sdělení s názvem "Úprava směrné části regulačního plánu MČ Medlánky", kterým redukoval rozsah překryvné zeleně na pozemcích vedlejších účastníků 2) a 3), čímž umožnil realizaci jejich záměru.

2. Sdělení prvního vedlejšího účastníka stěžovatel napadl u soudu jako opatření obecné povahy. Krajský soud jeho návrh napadeným usnesením odmítl, neboť měl za to, že sdělení nemá povahu opatření obecné povahy, proto není soudem jako opatření obecné povahy přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ke kasační stížnosti stěžovatele názor krajského soudu potvrdil.

3. Zásadní otázkou v posuzovaném řízení je, zda je výměra překryvné funkce zeleně takovým limitem pro využití území, který má na území nezanedbatelný vliv. Pokud by tomu tak bylo, musel by být limit upraven v závazné části územně plánovací dokumentace a jeho úprava by měla charakter opatření obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu NSS, č. j. 1 Aos 2/2013-116; bod 30 usnesení krajského soudu). Soudy by se tudíž musely návrhem na jeho zrušení věcně zabývat. Krajský soud i Nejvyšší správní soud dospěly k závěru, že výměra překryvné funkce zeleně v dané věci sice ovlivňovala charakteristiku území, nikoliv však nezanedbatelným způsobem. Nezasahovala do funkčního využití ploch, pouze jej doplňovala o konkrétní účel. Správně ji proto první vedlejší účastník upravil ve směrné, nikoliv závazné, části územně plánovací dokumentace. Jelikož je pouze závazná část přijímána formou opatření obecné povahy a naproti tomu změna ve směrné části tuto formu nemá, nemohou se správní soudy návrhem stěžovatele na zrušení sdělení prvního vedlejšího účastníka jako návrhem na zrušení opatření obecné povahy zabývat.

II.
Argumentace stěžovatele

4. Stěžovatel podává proti shora označeným rozhodnutím ústavní stížnost, neboť podle něj porušují jeho základní práva podle čl. 11 odst. 1, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.

5. Rekapituluje dosavadní průběh řízení, včetně řízení o společném povolení, a vysvětluje, že jeho motivem v probíhajícím řízení je zabránit vedlejším účastníkům 2) a 3) ve výstavbě několikapodlažního rodinného domu, který by narušoval jeho výhled a soukromí a byl nepřiměřeně hlučný. Proto se brání i proti snížení výměry překryvné zeleně, neboť čím menší bude tato plocha, tím větší bude stavební záměr vedlejších účastníků. Snížení výměry překryvné zeleně rovněž ohrožuje výskyt zvláště chráněného koniklece velkokvětého, čímž dochází k porušení práva stěžovatele na příznivé životní prostředí.

6. Nesouhlasí se správními soudy, že by výměru překryvné funkce zeleně měla upravovat směrná část regulačního plánu. Vzhledem k tomu, že tato výměra má vliv na definici a výpočet indexu podlažní plochy územního plánu, je třeba ji upravit v závazné části regulačního plánu, a to formou opatření obecné povahy. Opačný názor správních soudů, podle kterých výměra překryvné funkce zeleně nemá vliv na index podlažní plochy, a tedy umožňuje do indexu započíst i plochy s funkcí zeleně, které mají jen nulové či omezené stavební využití, je nesprávný. Odůvodňují-li správní soudy tento názor tím, že zmíněné plochy spoluvytvářejí přirozené okolí staveb, bylo by v takovém případě možné do indexu započíst i sousední silnice či parky, což je nesmyslné. Nejvyšší správní soud si odporuje, pokud na jednu stranu uznává funkci překryvné zeleně a její závazný charakter, na straně druhé ale konstatuje, že podrobnější regulace překryvné zeleně nemůže popřít základní členění ploch a jejich využití dle územního plánu. Oproti správním soudům se stěžovatel domnívá, že má-li regulační plán stanovit, kde bude zeleň, musí mít též možnost zasahovat do jiných sfér územního plánování, např. do výpočtu indexu podlažní plochy. Tím regulaci stanovenou územním plánem nijak nepopírá, pouze ji doplňuje. Analogicky stěžovatel poukazuje na úpravu poloh a orientace staveb v regulačním plánu. Zmíněnou regulací plán určuje i rozlohu staveb. Pokud by se měl při této úpravě regulační plán podřizovat územnímu plánu, jak požaduje Nejvyšší správní soud, byla by jeho funkce vyprázdněna. Navíc i samotný územní plán stanoví, že hodnoty indexu podlažní plochy mohou být upřesněny regulačním plánem.

7. V konkrétním případě jsou pozemky vedlejších účastníků přímo u silnice. Nelze připustit, aby pouhé vlastnictví pozemků v prudkém svahu, na kterých je stavební činnost vyloučena, vedlejším účastníkům umožnilo zvyšovat celkovou rozlohu pozemků použitelných pro stavbu. Překryvná funkce zeleně je nadto stanovena na 55 % výměry pozemků vedlejších účastníků 2) a 3). Jde proto o nezanedbatelné omezení využití jejich území. Ohledně jiného území Krajský úřad Jihomoravského kraje sám uznal, že překryvná funkce zeleně musí být upravena v závazné části regulačního plánu. V podobných případech, ve kterých se limity využití území měnily pouze s ohledem na individuální žádosti a jen na konkrétních územích, Nejvyšší správní soud dovodil, že má změna charakter opatření obecné povahy.

8. Rozhodnutí obou správních soudů na zmíněné námitky stěžovatele nereagují, nejsou dostatečně odůvodněna a jsou nepřezkoumatelná. Správní soudy bez dalšího převzaly závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 77/2023-121. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu není zřejmé, jaké prvky ovlivňují území nezanedbatelným způsobem.

III.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

9. Procesní postupy v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad běžných zákonů a jejich aplikace na jednotlivé případy, jsou v zásadě věcí obecných soudů. Ústavní soud může zasáhnout do jejich rozhodovací činnosti pouze tehdy, jestliže je rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti, tzv. kvalifikovanými vadami. Těmito vadami však napadená rozhodnutí podle Ústavního soudu netrpí.

10. Přestože odůvodnění správních soudů k otázce, zda se plochy s překryvnou funkcí zeleně započítávají do indexu podlažní plochy, mohlo být jistě podrobnější, lze z nich seznat hlavní důvody, které je k negativnímu závěru o zápočtu vedly (viz níže bod 12). Rozhodnutí správních soudů proto nelze označit za nepřezkoumatelná či nereagující na stěžovatelovy námitky. Jejich úvahy lze rozvést následovně.

11. Index podlažní plochy vyjadřuje maximálně přípustnou hustotu budoucí zástavby či maximálně přípustnou výšku plánovaných staveb na určité ploše (usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116, bod 31). Do tohoto indexu se zahrnuje jakýkoliv disponibilní pozemek (bod 22 téhož usnesení; změna Územního plánu města Brna 2006 -II-23-Soubor). Krajský soud v rozsudku č. j. 31 A 11/2021-101 definoval disponibilní pozemek jako pozemek, na kterém je možné realizovat konkrétní stavební záměr (bod 94). Měl za to, že pokud regulační plán stavební záměr na pozemku znemožňuje, není rozhodné, umožňuje-li záměr územní plán. Pozemek v takovém případě nemůže být do indexu podlažní plochy zahrnut. Toto přesvědčení následně korigoval Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 77/2023-121. Jednak uvedl, že regulační plán může územní plán pouze doplňovat, nemůže jej však popírat, a to vzhledem k hierarchii územně plánovací dokumentace (bod 49). Není proto možné, aby o tom, co je disponibilní pozemek, rozhodoval regulační plán. Takové určení přísluší územnímu plánu. Pokud územní plán vymezuje určitou plochu jako zastavěnou/zastavitelnou, je ji třeba do indexu podlažní plochy započítat, a to bez ohledu na to, zda je plocha blíže regulovaná regulačním plánem tak, že má omezené či dokonce nulové stavební využití. Dále Nejvyšší správní soud doplnil, že i plochy, které nemohou být podle regulačního plánu zastavěny, spoluvytvářejí okolí staveb. I z toho důvodu je třeba je do indexu podlažní plochy započítat (bod 49). K tomu Ústavní soud doplňuje, že při opačné úvaze, kterou prosazuje stěžovatel, by se do indexu nemohly započítat ani zahrady, na kterých plánovaný záměr stát nebude, a na kterých může regulační plán výstavbu znemožňovat. Přitom, je-li hlavním účelem indexu podlažní plochy zajistit patřičnou hustotu zástavby, není důvodu, aby se do této hustoty nezapočítávaly i pozemky tvořící bezprostřední okolí staveb, jako např. zahrady. Oproti tomu veřejné parky či silnice nejsou součástí souboru pozemků, pro které se index vypočítává, a je proto logické, že tyto se do něj nezapočítávají.

12. Vzhledem k uvedenému nelze souhlasit se stěžovatelem, že regulace překryvné zeleně má vliv na výpočet indexu podlažní plochy, a je natolik zásadní, aby byla upravena v závazné části regulačního plánu. Ačkoliv v posuzované věci změna regulace překryvné zeleně vlastníkům pozemků do určité míry brání ve výstavbě, neodebírá jim možnost výstavby zcela a nejde proto o nezanedbatelný limit pro využití území (bod 37 napadeného usnesení krajského soudu, bod 26 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Pokud na základě těchto úvah správní soudy dospěly k závěru, že sdělení prvního vedlejšího účastníka regulující výměru překryvné zeleně není opatřením obecné povahy, neboť je správně upraveno pouze ve směrné části regulačního plánu, a návrhem stěžovatele se proto věcně nezabývaly, neshledal na jejich postupu Ústavní soud nic svévolného, a tudíž neústavního.

13. Z uvedeného je zřejmé, že námitky stěžovatele nejsou opodstatněné. Povahu sdělení neposuzovaly správní soudy podle materiálního pojetí opatření obecné povahy, ale použily speciální zákonnou úpravu, která toto pojetí modifikuje (bod 36 usnesení krajského soudu). Argumentace stěžovatele poukazující na obdobné případy územní regulace týkající se konkrétních subjektů a území, se míjí s odůvodněním správních soudů. Nebylo dále povinností správních soudů poskytnout stěžovateli výčet limitů, které nezanedbatelným způsobem ovlivňují charakteristiku území. Pro vypořádání věci stěžovatele to nebylo nutné. Argumentace Nejvyššího správního soudu v rozsudcích týkajících se stěžovatele není vnitřně rozporná. Ve shodě s názorem stěžovatele připouští upřesnění regulace územního plánu regulačním plánem. Zdůrazňuje ovšem, že tato zpřesnění nemohou být s územním plánem v rozporu. Stanoví-li regulační plán polohu a orientaci staveb, neurčuje tím i jejich rozlohu, jak se domnívá stěžovatel. Namítaným porušením práva stěžovatele na příznivé životní prostředí se Ústavní soud nemůže zabývat, neboť stejně jako správní soudy může posuzovat pouze to, zda bylo sdělení soudně přezkoumatelné jako opatření obecné povahy, nemůže se však vyjadřovat k jeho obsahu.

IV.
Závěr

14. S ohledem na uvedené, Ústavní soud neshledal, že by správní soudy porušily ústavně zaručená práva stěžovatele a ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 26. června 2025

Milan Hulmák v. r.
předseda senátu