Ústavní soud České republiky

rozhodl dne 25. října 1995
o návrhu skupiny poslanců na zrušení nařízení vlády č. 104/1994
Sb., kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého
územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace, za účasti
vlády České republiky t a k t o :

Návrh se z a m í t á .

O d ů v o d n ě n í
I.
Dne 19. 6. 1995 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 29
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR podaný ve smyslu čl.
87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR. Tímto návrhem se poslanci domáhají
zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým byla vyhlášena
závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské
sídelní regionální aglomerace. Schválení tohoto územního plánu si
vláda vyhradila ve smyslu § 27 odst. 1 zákona č. 5O/1976 Sb., ve
znění pozdějších předpisů (obdobně jako pro aglomeraci Brněnskou,
Ostravskou apod.).

Jak vyplývá z návrhu skupiny poslanců, vytýkají vládě zejména
postup, kterým ke svému rozhodnutí, které bylo vyjádřeno formou
usnesení vlády, dospěla. Především namítají, že další změny
územního plánu, původně vládou schváleného v roce l988 a později
změněného v roce 1991 a 1994, měly být projednány způsobem, který
stanoví § 21 až 25 stavebního zákona, především tedy s okresními
úřady a obcemi, jejichž území se měly změny týkat. Pokud se tak
nestalo, je schvalovací akt vlády nezákonný. Další námitka směřuje
proti tomu, že Ministerstvo hospodářství nezajistilo zveřejnění
návrhu územního plánu vhodným způsobem, že nebyly vzaty v úvahu
připomínky veřejnosti a že vláda návrh projednala a schválila bez
stanoviska Ministerstva životního prostředí, tedy v rozporu se
zákonem. V tom, že občané byli zbaveni možnosti vznášet
připomínky, spatřují navrhovatelé též porušení základních práv
podle č. 35 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod.
Zastupováním poslanci pověřili poslance JUDr. J.V. Ten při jednání
dne 25. 1O. 1995 zpřesnil návrh v tom směru, že důvodem podání je
ta část nařízení, která vymezuje koridor dálnice D 5 v oblasti
města Plzně. Dále uvedl, že trvá na tom, že konečná varianta
řešení zákonným způsobem projednána nebyla a že kromě námitek
uvedených v návrhu argumentuje též tím, že výkonná moc svým
postupem v této věci porušila čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť státní
moc lze uplatňovat jen v mezích stanovených zákonem a způsobem,
který zákon stanoví.

Ústavní soud požádal ve smyslu § 69 zákona o Ústavním soudu
vládu ČR, jako účastníka řízení, aby se k návrhu v zákonné lhůtě
vyjádřila. Ve vyjádření vlády, podepsaném ministrem a vedoucím
Úřadu vlády ČR dr. I. N., je především namítáno, že návrh směřuje
téměř výlučně proti postupu při pořizování územního plánu,
případně proti dalším úkonům, které předcházely jeho schválení,
ale nenapadá rozpor vlastního textu nařízení vlády se zákonem. Jen
vlastní text může být předmětem návrhu a náležel by do kompetence
Ústavního soudu. Je-li však napadán proces pořizování
a schvalování územně plánovací dokumentace, který uskutečňují
orgány státní správy na úseku územního plánování, pak tato
exekutivní činnost jurisdikci Ústavního soudu nepodléhá.

V dalších bodech se pak vyjádření vlády podrobněji zabývá
dokazováním, že jednotlivé informace, o které se návrh opírá,
nejsou úplné a přesné. Zejména vláda namítá, že zákonem předepsané
projednání orgán územního plánování, v tomto případě tedy
Ministerstvo hospodářství, provedl. Rovněž tak si tento orgán
vyžádal posudek Ministerstva životního prostředí podle zákona ČNR
č. 244/1992 Sb., a tento posudek byl vydán po předepsaném veřejném
projednání. V závěru proto vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh
zamítl.
Vláda rovněž zaslala Ústavnímu soudu záznam z jednání schůze
vlády ze dne 6. 4. 1994, kde je pod bodem 5 uvedeno, že vláda
projednala návrh předložený ministerstvem hospodářství a přijala
usnesení č. 177. Také toto usnesení vláda předložila a vyplývá
z něho, že vláda schválila změny a doplňky závazné části územního
plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální
aglomerace ve vedení trasy dálnice D 5 Praha - Rozvadov v oblasti
Plzně, a současně schválila nařízení, kterým se vyhlašuje závazná
část tohoto územního plánu. Usnesení vlády je opatřeno ověřovací
doložkou Úřadu vlády.

Při jednání dne 25. 1O. 1995 uvedli zástupci vlády navíc to,
že v současné době je varianta schválená a vyhlášená napadeným
nařízením dále upřesňována a znovu projednávána s Ministerstvem
životního prostředí. Ve snaze minimalizovat nepříznivé dopady
povede kopcem Valík tunel a nikoliv zářez. Nepopírají, že jednání
byla velmi dlouhá a velmi problematická, předkladatel však
postupoval podle zákona a usiloval vždy o harmonizaci konfliktních
zájmů.
Dne 28. 6. 1995 byl dále Ústavnímu soudu doručen návrh podaný
Občanským sdružením pro ochranu přírodního útvaru vrch Val
u Plzně. Návrh byl označen jako návrh na zrušení nařízení vlády č.
104/1994 Sb., s dovětkem, že navrhovatel se tímto podáním
připojuje k návrhu poslanců v téže věci a považuje se tímto za
vedlejšího účastníka. Tento návrh soudce zpravodaj odmítl
usnesením ze dne 17. 8. 1995, a to podle ust. § 43 odst. 1 písm.
d) zákona o Ústavním soudu, jako návrh podaný subjektem zjevně
neoprávněným, neboť je mimo jakoukoli pochybnost, že Občanské
sdružení nemůže podat návrh na zrušení jiného právního předpisu
jinak, než spolu s ústavní stížností a za podmínek uvedených v §
74 zákona č. 182/1993 Sb. Ustanovení § 69 tohoto zákona pak
vedlejší účastenství nezná (účastníkem řízení je, kromě
navrhovatele, pouze ten, kdo právní předpis vydal).

II.
Návrh napadá nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část
územního plánu velkého územního celku. K tomu je třeba uvést, že
podle platné právní úpravy - zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
stavební zákon) se územně plánovací dokumentace zpracovává ve
třech stupních - pro velké územní celky, sídelní útvary a zóny,
aniž by však stavební zákon tyto pojmy blíže definoval. Územně
plánovací dokumentace velkých územních celků podléhá povinnému
hodnocení vlivu na životní prostředí podle zákona ČNR č. 244/1992
Sb. Pokud jde o kategorie dokumentace, rozlišuje zákon územní
prognózu, územní plán a územní projekt. Územní plán, o který
v posuzovaném případě jde, má řešit funkční vymezení a uspořádání
ploch, a stanovit základní zásady organizace území, postup při
jejich využití a podmínky výstavby. Dokumentaci projednává ten
orgán, který ji pořídil - v posuzovaném případě ministerstvo
hospodářství. Náležitosti a podmínky projednávání návrhu územně
plánovací dokumentace stanoví § 21 až 25 stavebního zákona,
schvalování pak je upraveno v § 26 až 28 tohoto zákona. O tom,
která část plánu je závazná a která směrná, rozhoduje
schvalovatel. V projednávaném případě si schválení vyhradila vláda
republiky, a to podle § 27 odst. 2 stavebního zákona. Pokud jde
o závaznost územně plánovací dokumentace, je důležité zejména ust.
§ 29 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého příslušný orgán,
tedy vláda nebo obecní zastupitelstvo, územní plán nejprve schválí
a teprve potom jeho závaznou část vyhlásí. Pokud územní plán
schválila vláda, učiní tak svým nařízením.

V konkrétním případě tedy vláda, jako orgán územního
plánování nejprve rozhodla usnesením č. 177 ze dne 6. 4. 1994
o změnách územního plánu, pokud jde o vedení trasy dálnice D 5
Praha - Rozvadov v oblasti města Plzně. Následně pak vláda svým
nařízením č. 104/1994 Sb. vyhlásila celou závaznou část tohoto
plánu. Předmětem návrhu tedy je toto nařízení vlády, které má
především oznamovací charakter. Konkrétně pak, na základě
zpřesnění návrhu, ta jeho část, která se týká vedení dálnice
D 5 v oblasti města Plzně.

III.
Ústavní soud se především musel zabývat otázkou, jakého
charakteru je napadené nařízení a má-li vůbec normativní povahu.
Po zvážení všech skutečností dospěl Ústavní soud k názoru, že
napadené nařízení vlády normativním aktem je, avšak pouze v té
části (příloha 2), která obsahuje vymezení veřejně prospěšných
staveb, pro které je event. možné pozemky, stavby a práva k nim
vyvlastnit (§ 108 odst. 3 stavebního zákona). Přitom není známo
předem, jakého počtu subjektů se může realizace takto vymezených
veřejně prospěšných staveb bezprostředně dotknout. Za takové
stavby prohlašuje napadené nařízení nejen koridor dálnice D 5, ale
i některé další stavby (např. určuje místo hlavní skládky tuhých
komunálních odpadů, další komunikační stavby atd.).

Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, přísluší Ústavnímu soudu v řízení o zrušení
zákonů a jiných právních předpisů posoudit obsah právního předpisu
z hlediska jeho souladu s ústavními zákony, mezinárodními
smlouvami podle čl. lO Ústavy a v daném případě též se zákony,
a dále zjistit, zda právní předpis byl přijat a vydán v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Pokud jde o obsah napadeného vládního nařízení, zastává
Ústavní soud názor, že jeho úkolem je zjistit, zda tento právní
předpis je v souladu s Ústavou, ústavními zákony, smlouvami podle
čl. 1O Ústavy a v tomto případě též se zákony. Při splnění těchto
předpokladů, a Ústavní soud konstatuje, že splněny byly, je
posouzení věcné správnosti a účelnosti rozhodnutí vlády, kterým
byl územní plán schválen, mimo kompetence Ústavního soudu. Územní
plán sám o sobě je opatřením směřujícím do budoucna, je tedy
normou pro budoucí vývoj oblasti a výrazem snahy o sladění
veřejných zájmů se zájmy partikulárními. Nelze ani souhlasit
s tím, že tento akt vlády zasahuje do samosprávné kompetence obcí,
neboť schvalování územně plánovací dokumentace není samosprávnou,
ale přenesenou působností obce (§ 36 odst. 3 zákona č. 367/1990
Sb. o obcích). Je nesporné, že při řešení těchto složitých otázek
může být těžko nalezeno řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů
a připomínek. Je věcí exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti
vydala konečné rozhodnutí a je nepochybné, že Ústavnímu soudu
nepřísluší do této sféry výkonné moci zasahovat. Odpovědnost vlády
za případné negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností
politickou, nikoli odpovědností právní.

Dalším hlediskem, které Ústavní soud posuzoval ve smyslu §
68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, bylo to, zda nařízení vlády
bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem. Na základě dokladů předložených
vládou nemá Ústavní soud pochybnosti o tom, že při přijetí
dotčeného usnesení vlády bylo dodrženo ustanovení čl. 76 odst. 2
Ústavy. Podle čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat nařízení
k provedení zákona a v jeho mezích. Vláda tedy nepotřebuje
výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže
vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak
řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny
výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Obecně lze
říci, že zcela volnou úvahu exekutiva však nikdy nemá, neboť vždy
je omezena Ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními
principy. Z těchto pohledů pak Ústavní soud nemá pochybnosti
o tom, že nařízení vlády č. 104/1994 Sb. bylo vydáno v mezích
Ústavou stanovené kompetence vlády, neboť ta je ke schválení
tohoto stupně a této kategorie územně plánovací dokumentace
oprávněna. Stejně tak je zmocněna k tomu, aby závaznou část
územního plánu velkého územního celku vyhlásila jako nařízení
vlády.
Poslední otázkou, kterou se musel Ústavní soud zabývat, bylo
to, zda napadený právní předpis byl přijat ústavně předepsaným
způsobem. Při řešení této otázky pak musel Ústavní soud nejprve
posoudit, zda do tohoto hodnocení spadá též přezkoumání postupu
správních orgánů při pořizování, schvalování a změnách plánovací
dokumentace, v konkrétním případě tedy dodržení všech ustanovení
§§ 21 až 31 stavebního zákona. Odpověď na tuto otázku zní tak, že
takto široké zkoumání Ústavnímu soudu nepřísluší. Ústavně
předepsaným způsobem přijetí právního předpisu rozumí Ústavní soud
postupy při tvorbě právních předpisů obsažené v ústavních
zákonech, případně postupy stanovené v normálních zákonech,
jsou-li jimi rozváděny ústavní principy. Projednání právního
předpisu uvnitř systému orgánů státní správy však do přezkumné
pravomoci Ústavního soudu nespadá, pokud se jím nezasahuje do
ústavně garantovaných práv. Výsledkem činnosti orgánů exekutivy
bylo usnesení vlády a teprve následně nařízení vlády, kterým se
vyhlašuje závazná část schváleného územního plánu. Kritériem
ústavnosti tohoto nařízení vlády může být podle názoru Ústavního
soudu toliko to, zda se nařízení nepříčí účelu a smyslu stavebního
zákona jako celku. Takový rozpor však soud neshledal a nemohl tedy
ani přisvědčit názoru navrhovatelů, že vláda svým postupem
porušila čl. 2. odst. 2 Listiny Stejně tak Ústavní soud neshledal,
že by došlo k tvrzenému porušení základního práva podle čl. 35
odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, tj. práva každého na
příznivé životní prostředí a na včasné a úplné informace o jeho
stavu. Těchto práv se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat
pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. K tomu
Ústavní soud uvádí, že právo na příznivé životní prostředí je
nepochybně právem s relativním obsahem a je třeba ho vykládat
z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní věci.
V posuzovaném případě pak Ústavní soud jeho porušení neshledal.
Z těchto důvodů Ústavní soud o návrhu skupiny poslanců rozhodl
tak, jak je ve výroku uvedeno.

P o u č e n í :

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 25. 1O. 1995