Ústavní soud České republiky

rozhodl ve věci ústavní
stížnosti ing. R. F. proti postupu Ministerstva životního
prostředí ČR, odboru ochrany přírody, při aplikaci Úmluvy
o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů
a rostlin ze dne 3. března 1973, t a k t o :

1. Vyslovuje se, že zásahem orgánu veřejné moci - Ministerstva
životního prostředí ČR, který spočívá ve vyžadování a používání
čestného prohlášení k žádostem o povolení dovozu ohrožených
živočichů při realizaci Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými
druhy volně žijících živočichů a rostlin ze dne 3. března 1973
a při aplikaci zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, bylo porušeno základní lidské právo stěžovatele uvedené
v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož
nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

2. Ústavní soud z a k a z u j e Ministerstvu životního prostředí
ČR, aby pokračovalo v tomto porušování čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod způsobem, uvedeným v odst. 1 výroku
tohoto nálezu.

O d ů v o d n ě n í
Svou ústavní stížností ze dne 26. 9. 1994, doplněnou podáním
ze dne 9. 12. 1994, se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud zakázal
Ministerstvu životního prostředí ČR, aby svým postupem při
realizaci mezinárodní Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými
druhy volně žijících živočichů a rostlin ze dne 3. března 1973 (č.
572/1992 Sb.), označované jako CITES, zasahovalo jako orgán
veřejné moci do jeho ústavou chráněných práv. Tento postup spočívá
ve vydání textu čestného prohlášení, žádosti o povolení CITES
a registrační karty chovatele, pěstitele a žadatele o povolení
a vyžadování toho, aby stěžovatel podle těchto podkladů něco konal
nebo na jejich základě něco strpěl a v důsledku toho jsou
porušována práva stěžovatele, zaručená čl. 2 odst. 3, čl. 12 a čl.
10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Současně namítá, že
doporučení, vydávaná konferencemi smluvních stran Úmluvy CITES,
nejsou pro občany České republiky závazná a Ministerstvo životního
prostředí ČR není na jejich základě oprávněno vydávat správní
akty.
Své zdůvodnění soustřeďuje stěžovatel zejména do těchto bodů,
které se týkají především obsahu čestného prohlášení, které
Ministerstvo životního prostředí vyžaduje jako přílohu k žádosti
o povolení dovozu ohrožených živočichů, uvedených v Úmluvě CITES,
podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny:
1. V čestném prohlášení se ukládá pod písmenem g) povinnost vést
písemné záznamy o svém chovu s rodokmenem všech chovaných
jedinců a jejich osudu (narození, úhyn, přenechání jiné osobě
jmenovitě uvedené), který se předkládá na požádání orgánu na
ochranu přírody podle § 54 zákona o ochraně přírody. Zákon ČNR
o ochraně přírody a krajiny č. 114/1992 Sb. v § 54 ovšem ukládá
tomu, kdo drží, nabízí k prodeji zvláště chráněné živočichy
a živočichy chráněné podle mezinárodních úmluv, prokázat
povolený způsob jejich nabytí (povoleným dovozem, povoleným
chovem apod.). Neukládá tedy vést písemné záznamy o chovu.
Zákon č. 114/1992 Sb. nabyl účinnosti dnem 1. června 1992.
Nemůže se tedy vztahovat na živočichy, kteří byli nabyti před
účinností tohoto zákona.

2. Pod písmenem h) se ve zmíněném prohlášení ukládá, bude-li to
technicky možné, označit držené živočichy vhodným
nezaměnitelným způsobem. Podle § 5 odst. 6 zákona č. 114/1992
Sb. vývoz a dovoz ohrožených živočichů chráněných mezinárodními
úmluvami, jimiž je Česká republika vázána, povoluje orgán
ochrany přírody. Podle § 74 odst. 1 téhož zákona, orgány
ochrany přírody zajišťují závazky vyplývající z mezinárodních
úmluv. Podle čl. VI. odst. 7 Úmluvy CITES publikované ve Sbírce
zákonů pod č. 572/1992 se ukládá výkonnému orgánu, pokud je to
vhodné a proveditelné, opatřit každý exemplář značkou, která
usnadní jeho identifikaci. Ministerstvo životního prostředí
tedy povinnost, či spíše doporučení dané mezinárodní smlouvou,
tak přenáší na občany, ač jim to zákon neukládá. Obdobná
argumentace platí i u písmene i), kde je povinnost písemně
informovat ministerstvo o stavu chovu, tj. vypracování krátkého
souhrnu ze záznamu podle odst. g).

3. Pod písmenem j) se uvádí, že na žádost Ministerstva životního
prostředí žadatel umožní orgánům ochrany přírody fyzickou
kontrolu všech držených živočichů daného druhu a prostor
s chovem těchto živočichů souvisejících. Zákon č. 114/1992 Sb.
umožňuje v § 62 pouze vstup na pozemky, přičemž vymezuje, že se
tak má stát v nezbytných případech, při plnění úkolů
vyplývajících z tohoto zákona a dalších předpisů na úseku
ochrany přírody a krajiny. Podle čl. 12 Listiny základních práv
a svobod je obydlí občana nedotknutelné. Jiné zásahy do
nedotknutelnosti obydlí, než domovní prohlídka, mohou být
zákonem dovoleny, jen je-li to v demokratické společnosti
nezbytné mj. pro odvrácení závažného ohrožení veřejné
bezpečnosti a pořádku. Pokud je obydlí užíváno pro podnikání
nebo provozování jiné hospodářské činnosti, mohou být takové
zásahy zákonem dovoleny též, je-li to nezbytné pro plnění úkolů
veřejné správy. Navrhovatel je chovatelem neprovozujícím
podnikání nebo jinou hospodářskou činnost a nevidí důvod, proč
by měl umožnit fyzickou kontrolu prostor s chovem chráněných
živočichů souvisejících.

4. Pod písmenem k) se ukládá žadateli předem informovat
ministerstvo, vyvstane-li potřeba přenechat chráněné živočichy
z jeho chovu jiné osobě. Takovou povinnost žádný zákon
chovatelům neukládá.

Ústavní soud přezkoumal předložený návrh ústavní stížnosti,
nezjistil důvody pro její odmítnutí ve smyslu § 43 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a vyzval účastníka řízení,
Ministerstvo životního prostředí se sídlem v Praze, aby se
k podání stěžovatele vyjádřil.

Přípisem náměstka ministra životního prostředí ze dne 28. 2.
1995 obdržel Ústavní soud ČR vyjádření k ústavní stížnosti
stěžovatele. Vyjádření se dotýká především postupu při žádostech
o vývoz a dovoz rostlin a živočichů chráněných Úmluvou CITES
a s tím spojenými formálními náležitostmi. Nezabývá se výslovně
stěžovatelem napadenými body čestného prohlášení a podává jen
bližší osvětlení k aplikaci usnesení konferencí stran Úmluvy
a jejich doporučeními.

Pokud jde o oprávnění Ministerstva životního prostředí při
realizaci Úmluvy CITES, uvádí se ve vyjádření:

"Současně nelze podle našeho názoru opomenout tu skutečnost,
že i když výslovně předpis k realizaci Úmluvy vydán nebyl,
obsahuje současný platný zákon zásadní oprávnění pro orgány
ochrany přírody, tj. v daném případě MŽP ČR, ke stanovení podmínek
pro činnosti, které by mohly způsobit nedovolenou změnu zvláště
chráněných částí přírody, popř. oprávnění k zákazu takovéto
činnosti (§ 66 zákona).

Rovněž připomínáme, že výše uvedené povinnosti nejsou
ukládány jako obecné povinnosti, závazné pro každou fyzickou či
právnickou osobu, nýbrž pouze jako podmínky pro legalizaci
určitých činností, chce-li tyto činnosti, na základě svého zájmu,
určitá fyzická či právnická osoba vykonávat. Ustanovení § 57
zákona pak jednoznačně uvádí, že lze vymezit v bližších ochranných
podmínkách zvláště chráněných druhů rostlin či živočichů činnosti
(a zásahy), které jsou vázány na předchozí souhlas orgánů ochrany
přírody.
Za neopodstatněné považuje ministerstvo názor stěžovatele, že
MŽP svými dopisy, na které si ing. F. stěžuje, porušuje § 18 odst.
1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v platném
znění. Postupem ministerstva není sledován cíl omezení či
vyloučení hospodářské soutěže. Sdělením veterinárních pracovišť,
která jsou v současné době schopna odborně zajistit označení
živočichů mikročipy jednotlivým zájemcům, je současně realizací
práva těchto zájemců na jiné důležité informace, které se vztahují
k výkonu a ochraně přírodního prostředí podle ustanovení § 72
zákona."

Závěrem navrhuje Ministerstvo životního prostředí ČR, aby
návrh stěžovatele byl zamítnut.

Ústavní soud posoudil návrhy stěžovatelem předložené, jakož
i vyjádření účastníka, Ministerstva životního prostředí ČR,
a soustředil se jen na základní námitky stěžovatele, kterými mělo
být zasaženo do jeho ústavně zaručených práv a svobod postupem
Ministerstva životního prostředí ČR. Nezabýval se proto těmi
námitkami, které nebyly dostatečně jednoznačné pro posouzení
správnosti takového postupu, protože neměl v úmyslu prejudikovat
budoucí právní úpravě, která se jeví jako nezbytná.

Ústavní soud považoval za nutné zabývat se především otázkou,
zda byl porušen čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod,
který stanoví, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.
Proto se soustředil na znění "čestného prohlášení" v napadených
bodech:

g) "povedu písemné záznamy o svém chovu s rodokmenem všech
chovaných jedinců a jejich osudu (narození, úhyn, přenechání
jiné osobě jmenovitě uvedené), který předložím na požádání
orgánu ochrany přírody podle § 54 zákona o ochraně přírody,

h) bude-li to technicky možné, označím držené živočichy vhodným
nezaměnitelným způsobem, přičemž se budu řídit doporučeními
Ministerstva životního prostředí, a způsob značení bude
součástí záznamů podle odst. g),

i) nejméně jedenkrát ročně budu písemně informovat Ministerstvo
životního prostředí o stavu svého chovu, tj. vypracuji krátký
souhrn ze záznamů podle odst. g),

j) na žádost Ministerstva životního prostředí umožním orgánům
ochrany přírody fyzickou kontrolu všech držených živočichů
daného druhu a prostor s chovem těchto živočichů souvisejících,

k) vyvstane-li potřeba přenechat chráněné živočichy z mého chovu
jiné osobě, budu o tom předem informovat Ministerstvo životního
prostředí a budu se řídit jeho doporučeními."

Na základě toho Ústavní soud zjistil, že touto cestou byl
občan nucen činit to, co mu zákon neukládá, byť i to, co mu bylo
ukládáno, bylo skryto za jeho dobrovolné čestné prohlášení.
Dobrovolnost byla ovšem nulová, protože toto čestné prohlášení
bylo nutnou součástí povolení dovozu, a tím i podmínkou kladného
vyřízení žádosti. Vzhledem k tomu Ústavní soud ČR dospěl k závěru,
že bylo zasaženo do práv stěžovatele porušením čl. 2 odst. 3
Listiny základních práv a svobod a toto zjištění považoval za
dostačující pro svůj nález, který se dotýká celého postupu
o povolování vývozu či dovozu ohrožených živočichů při realizaci
Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými druhy živočichů
a rostlin.

Ústavní soud přitom předpokládá, že Ministerstvo životního
prostředí pro realizaci Úmluvy potřebuje nástroje, jak zajistit
její plnění na území České republiky fyzickými či právnickými
osobami. K tomu účelu má Ministerstvo životního prostředí v § 74
odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., resp. v § 50 odst. 5 téhož zákona,
zmocnění vydat obecně závazný předpis, ale i přitom se musí
vystříhat toho, aby nebyla porušena práva občanů zaručená Ústavou
ČR.

Ústavní soud nesouhlasil se stanoviskem Ministerstva
životního prostředí, uvedeným v jeho vyjádření k ústavní
stížnosti, že současný platný zákon obsahuje jen obecně
formulovaná zásadní opatření pro orgány ochrany přírody, včetně
těch, která se týkají realizace Úmluvy. Nekonkretizují dostatečně
povinnosti občanů, jak to vyplývá z čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod. Pokus nahradit tento nedostatek formou
"Čestného prohlášení", kterou má být jinak zřejmě potřebná právní
úprava nahrazena, jakýmsi dobrovolným prohlášením ze strany občana
(čestně prohlašuji, že budu dodržovat - povedu záznamy - označím),
jehož právní závaznost je pochybná, považuje Ústavní soud,
z hlediska ústavního pořádku České republiky, za ústavně
nekonformní.

P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky
se nelze odvolat. Nálezy Ústavního soudu jsou
závazné pro všechny orgány i osoby.

V Brně dne 19. října 1995